砂石礦采礦權出讓的實踐與法律的“背離”
砂石骨料是建筑、道路、橋梁等基礎設施工程建設用量最大、不可或缺、不可替代的重要基礎材料。隨著生態文明建設和法治國家建設的加快推進，綠色化、智能化和法治化將引領和保障砂石骨料行業的進一步發展。
現行建筑用礦采礦權出讓實踐與采礦出讓法律規定存在三大“背離”，現簡述如下，供業界在修訂礦產資源法及有關配套法規時予以統籌考慮。
（一）采礦權人主體方面的背離
根據《礦產資源法》第三十五條和《礦產資源法實施細則》第四十條，個體可以依法采挖零星礦體，可成為普通建筑砂石礦的采礦權人。《民法通則》第八十一條第二款對自然人享有的采礦權依法予以保護。
但是，實踐中，很少見到自然人作為建筑用礦的采礦權人，而在不同省區個案中不時看到自然人成為螢石礦、鐵礦、石英礦、石煤等礦種的采礦權人。例如，甘肅省金昌市頒發的永昌縣吉榮螢石礦、湖南省常德市頒發的石煤礦采礦權人都是自然人。
這就形成了現行實踐與法律規定的背離，個體可成為建筑用礦采礦權人的權利被無情的現實擊碎，而部分非建筑用礦的礦種卻可作為個體采礦權人的避風港。是法律規定出現了問題，還是實踐執行出現了問題？
2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱“意見”），《意見》強調“保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。”在此背景下，修訂礦產資源法及其配套法規制度時，應當保障自然人平等使用礦產資源資產的權利，并確保法治的統一。
（二）出讓標的背離
《國土資源部關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發（2006）12號，以下簡稱12號文）奠定了我國礦業權出讓的基本格局。為了便于出讓方式的選擇，12號文將礦產資源分為三類，第一類屬于高風險礦種，第二類屬于低風險礦種，第三類屬于無風險礦種。這種分類具有重大意義，不僅明確了前兩類礦產資源需要設立探礦權，出讓標的為探礦權資產，而對于第三類礦產，主管部門可以直接出讓采礦權；而且明確了不同類別的礦產資源適用不同的出讓方式，即第一類礦產可適用申請在先方式，第二類礦產可適用招拍掛方式，第三類礦產可直接以招拍掛出讓采礦權。
根據12號文，可直接以招拍掛方式出讓采礦權的建筑用礦產包括石灰巖和天然石英砂。而石灰巖（其他）、白云巖、玄武巖、輝綠巖、安山巖、閃長巖、花崗巖、凝灰巖、大理巖等屬于第二類礦產，按照規定應設立探礦權，并以招拍掛方式出讓探礦權。
但是，實踐中，建筑用花崗巖等礦種被直接出讓采礦權，例如《尋烏縣文峰鄉下坪建筑用花崗巖礦等二宗礦業權網上掛牌出讓公告》（贛國土資網交礦[2019]B003號）、《南丹縣芒場鎮堯林村方解石礦采礦權 網上掛牌出讓公告河國土網采告〔2018〕54號》。至于，背后的原因可能是由于地方政府事務性支出眾多，而收入渠道單一，急需盡快將資源變現，于是，就弱化了地質規律和上位法規定的約束。
（三）發證機關的背離
根據《礦產資源開采登記管理辦法》，可供開采的儲量規模為中型的礦山，由省級地礦主管部門審批發證；同時，根據《河北省礦產資源管理條例》第十六條，開采小型儲量規模礦產資源，由省地質礦產主管部門授權的市、縣（市、區）地質礦產主管部門審批。
根據《關于印發<礦產資源儲量規模劃分標準>的通知》（國土資發〔2000〕133號），賦存白云巖資源儲量超過5000萬噸（含）礦石的，礦產資源儲量規模為大型；1000萬噸以下的為小型；資源儲量處于兩者之間的，屬于中型。
根據現行法律，這種背離表現在兩個方面：
一方面，按照礦產資源法規定，資源儲量大型的，都應由國務院地礦部門審批發證，但是卻被200號文所修正；
另一方面，資源儲量為小型的，應由省級人大制定的行政法規授權部門審批，卻被有關省級規范性文件所修正。例如2018年5月，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳印發《關于嚴格控制礦產資源開發加強生態環境保護的通知》（冀辦傳〔2018〕25號），將礦產開發項目的立項核準、環境影響評價報告審批、礦業權許可、安全生產許可等審批權一律依法調整至省級主管部門。
因此，在修訂礦產資源法和配套法規時，應對采礦權人主體、建筑用礦的出讓標的、開采審批權限進行重新配置，做到名實相符。法律規定可以適當超前于現實生活，但不能跑得太快，更不能滯后于礦產資源開采管理實踐，否則，法律威嚴、法治統一，情何以堪！
來源：雨仁礦業律師
