自然資源部回復“機制砂采礦用地選址”“砂石直接出讓采礦權條件”“砂石凈礦出讓”等熱點問題
近日，自然資源部辦公廳為落實國務院185次常務會議部署穩經濟一攬子政策的接續政策措施、做好政策解讀， 在認真梳理自然資源要素保障座談會和視頻培訓會各省提出的問題建議基礎上， 研究提出了解讀口徑和操作要求， 匯總整理形成的《用地用海要素保障政策問答》。根據文件內容：
——采礦用地（金屬礦、非金屬礦，如機制砂）等為單獨選址的產業項目，必須依托資源并在城鎮村規劃建設用地范圍外選址。
——砂石資源是否具備直接出讓采礦權條件，主要是指參考①原國土資源部2006年印發的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）附件《礦產勘查開采分類目錄》中“可按招標拍賣掛牌方式出讓采礦權類礦產（第三類）：石灰巖（建筑石料用）、砂巖（磚瓦用）、天然石英砂（建筑、磚瓦用）、粘土（磚瓦用）、頁巖（磚瓦用）”。②自然資源部2019年印發的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）中“開展砂石土等直接出讓采礦權的'凈礦'出讓”。
——目前砂石土礦用地難的情況較為突出，砂石采礦用地政策文件已征求各省意見，正在修改完善。
中國砂石協會對文件中同砂石行業相關的問答內容進行了提取摘錄，方便廣大砂石同仁閱讀。
文件中關于砂石相關內容摘錄如下：
用地用海要素保障政策問答
二、用地計劃方面
問：是否可以適當放寬重大項目使用國家用地指標條件，將規定的“產業單獨選址項目用地”調整為“重大產業項目”，對達到一定規模、年內開工投產的重大產業項目所需新增建設用地指標應保盡保？
答：我部積極支持符合國家產業政策的產業項目用地，對納入國家重大項目清單的項目，以及納入省政府重大項目清單的產業單獨選址項目，在用地審批時直接配置計劃指標。為了確保項目水準，除國家重大項目外，對省級重大項目既要限定項目層級，又要限定項目類型，必須為納入省政府重大項目清單的能源、交通、水利、軍事設施、產業單獨選址項目。因此，產業用地使用國家計劃的條件應繼續按照95號文的有關規定執行。可積極爭取將省內重大產業項目納入國家重大項目清單，納入后無論是否單獨選址，均由部直接配置計劃指標。
問：工業用地（化工）、采礦用地（金屬礦、非金屬礦，如機制砂）、倉儲用地、炸藥倉庫（有鄰避要求的）、加油站等是否適用129號文中所指的產業單獨選址項目用地？
答：單獨選址的產業項目，指有特殊選址需要要求，必須在城鎮村規劃建設用地范圍外選址的重大產業項目，如依托資源或有鄰避要求等。
三、用地預審
問：具備直接出讓采礦權條件，能否明確一下具體都要哪些條件？
答：具備直接出讓采礦權主要是指參考①原國土資源部2006年印發的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）附件《礦產勘查開采分類目錄》中“可按招標拍賣掛牌方式出讓采礦權類礦產（第三類）：石灰巖（建筑石料用）、砂巖（磚瓦用）、天然石英砂（建筑、磚瓦用）、粘土（磚瓦用）、頁巖（磚瓦用）”。②自然資源部2019年印發的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號）中“開展砂石土等直接出讓采礦權的'凈礦'出讓”。
四、農用地轉用和土地征收
問：能否以半年為周期，探索下放先行用地審批權限，委托省級自然資源主管部門行使先行用地審批權限或允許省級基礎設施項目實施先行用地？
答：建議按照129號文要求執行。
問：對線性基礎設施調整用地報批資料，能否以原批準文件和調整用地涉及的征地資料作為要件資料進行審批，不再提供用地預審、林地審核、調規方案等相關資料。交通、水利等重大工程未突破批準用地控制規模的前提下，用地調整的，能否不作為違法用地，在年度變更調查中按實際使用范圍予以變更，在不動產登記時以實際用地范圍予以登記？
答：建議按照129號文要求執行。下一步我部將繼續深化研究調整用地審批實施細則。
問：能否適當調整允許占用永久基本農田建設項目范圍，將重大民生、特殊項目以及普通省道、干線航道、農村道路等項目納入允許占用永久基本農田的范圍？
答：目前，法律法規有明確規定，一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目確實難以的避讓的，需嚴格進行論證。①重大民生、特殊項目以及普通省道、干線航道等確實難以避讓永久基本農田的，按照688號文要求，建議由地方上報并積極申請納入國家發展改革委重大項目清單，我部將按照“要素跟著項目走”的原則，保障用地需求。②農村道路建設不得占用永久基本農田。按照1541號文要求，納入“十四五”國民經濟和社會發展規劃的線性基礎設施建設項目可以調出原永久基本農田。對達到農村公路建設標準的，建議按照劃定規則，做好建設布局安排，調出原永久基本農田。也可在后期，結合全域土地綜合整治，進行統籌安排。
問：“支持國家重大項目先行用地”中國家重大項目是指國家發展改革委等有項目批準權的部門批準可研的項目，還是列入國家級規劃的項目都可以申報先行用地，是否涵蓋已經納入國家級規劃明確但項目批準（核準）層級在省級的項目？
答：國家發展改革委等有項目批準權的部門批準可研的項目，和列入國家級規劃的項目都可以申報先行用地。
63問：目前砂石土礦用地難的情況較為突出，歷史上多采取臨時用地方式予以保障，砂石土礦權審批后用地如何保障沒有相應規定，給基礎設施建設需求帶來影響，能否盡快出臺相應的用地保障政策，解決突出的資源需求問題？
答：采礦用地政策文件已征求各省意見，正在修改完善。
問：129號文件中已經明確鐵路項目施工的制梁場、拌合站，辦理臨時用地的可以占用耕地，能否將范圍擴大至所有的交通、能源、水利等所有基礎設施項目范圍，同時明確公路等其他項目臨時用地是否可以占用永久基本農田？
答：在2022年年底前，凡納入“穩增長”清單的公路項目施工的制梁場、拌合站經實地踏勘確實無法避讓耕地的，采用業主單位簽訂承諾書、省級自然資源主管部門對按期復墾恢復向部做出書面承諾的“雙承諾”方式，允許以臨時用地方式占用部分耕地，但不得占用永久基本農田。
六、土地利用
問：房地產形勢不好，下半年集中供應存在困難，能否取消集中出讓或增加集中出讓次數，或由各重點城市根據市場變化合理把握供地節奏，取消重點城市住宅用地年度計劃供應量和公告量不得低于前五年平均完成交易量的要求？
答：部分地方建議取消重點城市集中出讓或放寬次數限制，個別地方建議取消計劃供應量和公告量不得低于前五年平均完成交易量的要求。
我們考慮：①堅持在重點城市實施住宅用地適度集中出讓，加強實施情況的跟蹤監測和窗口指導。重點城市全年集中出讓的頻次一般為4次左右，各地可結合實際適當增減，但必須充分披露地塊關聯信息，確保成批次出讓。②對于本地區市場變化超出預期、年初制定的住宅用地供應計劃確實難以完成的城市，可在年中進行適當調整并及時予以公開，引導市場預期，保持住宅用地市場平穩運行。③完善商品住宅用地供應分類調控，適應城市間分化和因城施策的需要。各地進一步深入了解商品住宅用地需求側變化，充分對接住建部門提出的商品住宅用地需求，參考本地存量住房和住宅用地情況，在供地管理中突出強調繼續落實“五類”調控要求，因城施策促進穩地價、穩預期。
八、重大項目范圍
問：是否可以進一步明確129號文第13條中“黨中央、國務院明確支持的重大建設項目”的具體類型、批準部門或認定方式？
答：“黨中央、國務院明確支持的重大建設項目”的具體類型，包括符合《土地管理法》二十五條的交通、能源、水利、軍事項目，具體包括包括黨中央、國務院發布文件或批準規劃中明確具體名稱的項目和國務院批準的項目，或其他部門印發的文件中明確“經黨中央、國務院同意”的項目。
問：列入3000億專項金融資金補充投資項目清單的項目，是否可以視作符合688號文精神，允許占用永久基本農田？
答：列入3000億專項基金項目清單的項目能否視作重大建設項目允許占用永久基本農田，部將加快研究。目前暫不可視作符合688號文件精神。
九、節約集約用地專章
問：交通、能源、水利項目如果在可研報告專章中進行了節約集約用地論證分析，且能得出項目節地先進性結論，超標準、無標準項目用地預審階段是否不需要再開展節地評價？
答：標準未覆蓋或者超標準用地的建設項目應嚴格執行《自然資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）。適用130號文件的項目，依據節約集約用地專章等材料，有法定審批權的自然資源主管部門能夠判斷14號文件中審核要點的，可不再開展節地評價。
十、用海管理
問：簡化已成陸圍填海歷史遺留區域用海用地審批中，能否考慮該區域現狀已成陸的實際，研究在國土空間統一規劃和用途管制體系下，該區域統籌用海、用地規模管控，探索海域、土地管理“多審合一，多證合一”審批改革，精簡程序，提高效率？
答：129號文第23點已明確“項目用海與填海項目竣工海域使用驗收一并審查”,“在項目用海批準并全額繳納海域使用金后，對填海竣工驗收申請直接下達批復”。后續，將進一步研究完善加快歷史遺留問題處理的政策。
84問：簡化已成陸圍填海歷史遺留區域用海用地審批中，能否選定部分區域開展試點，如開展“集中連片論證、單個項目審批”用海，連片論證且不受50公頃限制？
答：129號文第24點規定“選址位于集中連片的已填成陸歷史遺留圍填海區域的項目，均屬于省級人民政府審批權限的，地方可結合實際，實行打捆整體論證”。
85問：能否參照土地管理的思路，在新的《海岸帶保護與利用規劃》出臺之前，制訂符合當前需要的過渡政策，推動項目盡快落地？
答：129號文“一、強化國土空間規劃引領約束”部分規定“在國土空問規劃批復前，經依法批準的……海洋功能區劃繼續執行，作為建設項目……用海審查的規劃依據”,“超出……海洋功能區劃的建設項目，應銜接'三區三線'等國土空間規劃管控要求，并將項目……用海布局及規模統籌納入在編的國土空間規劃”。
自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知
自然資發〔2022〕129號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：
為貫徹落實黨中央關于疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全的決策部署和國務院扎實穩住經濟一攬子政策措施的要求，結合國務院專項督查反饋的意見建議，在嚴格落實耕地保護制度、節約集約用地制度和生態環境保護制度，守住法律底線和資源安全紅線的前提下，切實做好建設項目用地用海保障，推進有效投資重要項目盡快形成實物工作量，促進經濟社會平穩健康發展，現就建設項目落地涉及的用地用海階段性政策措施通知如下。
一、強化國土空間規劃引領約束
1.明確建設項目用地用海審查的規劃依據。在國土空間規劃批復前，經依法批準的土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃繼續執行，作為建設項目用地用海審查的規劃依據。超出土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃的建設項目，應銜接“三區三線”等國土空間規劃管控要求，并將項目用地用海布局及規模統籌納入在編的國土空間規劃及“一張圖”（近期申報用地時由項目所在地縣級以上人民政府附圖承諾），可采用預支規劃規模的方式保障用地；涉及報國務院批準用海的項目，應由項目所在地省級人民政府附圖承諾納入在編的國土空間規劃及“一張圖”。
2.用好“三區三線”劃定成果。“三區三線”劃定成果經批準并納入國土空間規劃“一張圖”后，作為建設項目用地用海組卷報批的依據。建設項目涉及生態保護紅線，屬于允許有限人為活動的，新增建設用地在農用地轉用、土地征收和用海審批時附省級人民政府符合允許有限人為活動的意見；國家重大項目確需占用生態保護紅線的，省級人民政府提出農用地轉用、土地征收和用海審批申請時，同時附省級人民政府出具的不可避讓論證意見，報國務院批準。國家重大項目新增填海造地確需在生態保護紅線內實施的，省級人民政府同步編制生態保護紅線調整方案并納入國土空間規劃“一張圖”，調整方案隨項目用海申請一并報國務院批準。
二、強化用地計劃指標保障
3.實行計劃指標重點保障。對納入國家重大項目清單、國家軍事設施重大項目清單的項目用地，以及納入省級人民政府重大項目清單的能源、交通、水利、軍事設施、產業單獨選址項目用地，由部直接配置計劃指標。
4．繼續實施增存掛鉤。對未納入重大項目清單的單獨選址項目用地和城鎮村批次用地，使用以當年存量土地處置規模為基礎核算的計劃指標。當季指標不足的，可預支使用，年底以省為單位統一核算。當年指標不足的，可結轉使用前三年度節余指標。
三、簡化建設項目規劃用地審批
5．縮小用地預審范圍。以下情形不需申請辦理用地預審，直接申請辦理農用地轉用和土地征收：（1）經依法批準的國土空間規劃（含土地利用總體規劃）確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內的建設項目；（2）“探采合一”和“探轉采”油氣類及鉆井配套設施建設用地；（3）具備直接出讓采礦權條件、能夠明確具體用地范圍的采礦用地；（4）露天煤礦接續用地；（5）水利水電項目涉及的淹沒區用地。
6．簡化用地預審審查。預審階段，涉及規劃土地用途調整的，重點審查是否符合允許調整的情形，但在申請辦理農用地轉用和土地征收時，須提交規劃土地用途調整方案；涉及占用生態保護紅線的，重點審查是否符合允許有限人為活動之外的國家重大項目范圍。
7．支持國家重大項目先行用地。國家重大項目中，控制工期的單體工程和因工期緊或受季節影響確需動工建設的其他工程，可申請辦理先行用地。
8．分期分段辦理農用地轉用和土地征收。確需分期建設的項目，可根據可行性研究報告確定的方案或可行性研究批復中明確的分期建設內容，分期申請建設用地。線性基礎設施建設項目正式報批用地時，可根據用地報批組卷進度，以市（地、州、盟）分段報批用地。農用地轉用和土地征收均在省級人民政府權限內的，可以縣（市、區）為單位分段報批用地。
9．規范調整用地審批。線性工程建設過程中因地質災害、文物保護等不可抗力因素確需調整用地范圍的，經批準項目的行業主管部門同意后，建設單位可申請調整農用地轉用和土地征收。項目建設方案調整，調整后的項目用地總面積、耕地和永久基本農田規模均不超原批準規模，或者項目用地總面積和耕地超原規模、但調整部分未超出省級人民政府土地征收批準權限的，報省級人民政府批準；調整后的項目用地涉及調增永久基本農田，或征收耕地超過35公頃、其它土地超過70公頃，應當報國務院批準。調整用地涉及新征收土地的，應當依法履行征地程序，不再使用的土地，可交由原集體經濟組織使用。省級人民政府批準調整用地后，應納入國土空間規劃“一張圖”實施監管，并及時報自然資源部備案。
10．落實臨時用地政策。建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年。直接服務于鐵路工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復墾方案通過論證，業主單位簽訂承諾書，明確了復墾完成時限和恢復責任，確保能恢復種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。
11．簡化規劃許可申請材料與程序。深化“多規合一”基礎上的規劃用地“多審合一、多證合一”改革，核發統一的建設項目用地預審與選址意見書，簡化辦理建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、鄉村建設規劃許可，不得隨意增加許可條件、申請材料、中介服務、審批環節、收費、數量限制等，推進規劃許可服務標準化、規范化、便利化。
12．積極推進建設項目“多測合一”改革。按照同一標的物只測一次原則，整合優化測繪事項，后續階段充分共享已經形成的測繪成果。鼓勵公平競爭，打破市場壟斷。
四、明確建設項目占用耕地和永久基本農田相關政策
13．嚴格占用永久基本農田的重大建設項目范圍。（1）黨中央、國務院明確支持的重大建設項目；（2）按《關于梳理國家重大項目清單加大建設用地保障力度的通知》（發改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目；（3）中央軍委及其有關部門批準的軍事國防類項目；（4）納入國家級規劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目；（5）省級公路網規劃的省級高速公路和連接原深度貧困地區直接為該地區服務的省級公路項目；（6）原深度貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣省級以下基礎設施、民生發展等項目。
14．允許國家重大項目以承諾方式落實耕地占補平衡。對黨中央、國務院以及國務院推進有效投資重要項目工作協調機制確定的國家重大建設項目，允許以承諾方式落實耕地占補平衡。省級人民政府應當明確兌現承諾的期限和落實補充耕地方式。兌現承諾期限原則上不超過2年，到期未兌現承諾的，部直接從補充耕地儲備庫中扣減指標。上述承諾政策有效期至2023年3月底。
15．擴大補充耕地來源。支持各地結合農業結構調整，將平原地區非耕地逐步恢復為耕地，其中“二調”不是耕地的，新增耕地可以用于占補平衡。
16．統籌落實永久基本農田補劃。建設項目經依法批準占用永久基本農田的，在永久基本農田儲備區耕地中補劃；儲備區中難以補足的，在縣域范圍內其他優質耕地中補劃；縣域范圍內無法補足的，可在市域范圍內補劃；市域范圍內無法補足的，可在省域范圍內補劃。優先將完成高標準農田建設的耕地補劃為永久基本農田。
五、落實節約集約用地
17．做好項目用地節地評價。超標準、無標準項目用地要嚴格執行《關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》（自然資辦發〔2021〕14號）。重大項目中公路項目設置的互通立體交叉工程用地，超過《公路工程項目建設用地指標》有關間距規定的，省級自然資源主管部門應開展節地評價論證并取得省級以上交通主管部門出具的意見。
18．鼓勵低效用地再開發。建設項目使用城鎮低效用地的，可以繼續按照《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）有關規定執行。
六、優化土地供應
19．積極推行“標準地”供應。按照供地即可開工的原則，推行產業用地“標準地”出讓機制。在土地供應前，由地方政府或依法設立的開發區(園區)和新區的管理機構統一開展地質災害、壓覆礦產、環境影響、水土保持、洪水影響、文物考古等評估和普查。土地用途、規劃條件和相關控制指標應通過出讓公告公開發布，并納入土地出讓合同。
20．優化重大基礎設施項目劃撥供地程序。在國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的能源、交通、水利等重大基礎設施項目，土地征收和農用地轉用經批準實施后，直接核發國有土地使用權劃撥決定書。
七、優化用海用島審批
21．先行開展項目用海用島論證材料技術審查。為加快審批，對暫不具備受理條件的項目，先行開展用海用島論證和專家評審等技術審查工作。
22．優化海底電纜管道鋪設施工和項目用海審批程序。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設施工申請，可與項目用海申請一并提交審查。路由調查勘測申請審批仍按原規定執行。
23．項目用海與填海項目竣工海域使用驗收一并審查。對利用已填成陸歷史遺留圍填海、無新增圍填海的項目，可在提交海域使用申請材料時一并提交竣工驗收測量報告，海域使用論證報告與竣工驗收測量報告合并審查。在項目用海批準并全額繳納海域使用金后，對填海竣工驗收申請直接下達批復。
24．精簡技術評估報告。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道路由調查勘測報告與海域使用論證報告合并編制。選址位于集中連片的已填成陸歷史遺留圍填海區域的項目，均屬于省級人民政府審批權限的，地方可結合實際，實行打捆整體論證。
25．允許臨時用海續期。因疫情、自然災害等特殊原因導致臨時用海活動無法按期開展的，經批準，允許相關臨時用海活動續期一次。
26．簡化項目用島審批。對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施用島，可簡化無居民海島開發利用具體方案和項目論證報告。
本通知自印發之日起施行，有效期2年。具體政策措施已明確執行期限的，從其規定。
自然資源部
2022年8月2日
來源：自然資源部南海局
