習近平主持會議討論礦業權出讓制度和礦產資源稅費改革
2016年12月30日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第31次會議。會議審議通過了《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》以及其他領域改革意見或方案。
會議強調，完善礦業權出讓制度是維護礦產資源國家所有者權益的重要保障，要推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，調整礦業權審批權限，強化出讓監管服務。要以維護實現國家礦產資源基本權益為核心，理順礦產資源稅費體系，合理調節礦產資源收入，建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度。
《礦產資源資產資本理論與實踐》（張洪濤著）關于“礦業權出讓制度”和“礦產資源稅費體系改革”的部分觀點和資料。
一、關于礦業權出讓制度
（一）礦業權出讓的概念及出讓的5種方式
礦業權出讓是礦業權登記管理機關以競爭方式，批準登記，并做出行政許可決定，辦理勘查或采礦許可證。
礦業權出讓與轉讓是兩個概念，礦業權轉讓是民事主體直接依法轉移勘查和開采礦產資源，出讓則是國家作為唯一的出讓者。
礦業權出讓的五種方式：
1. 以申請在先、依法登記的方式出讓探礦權（高風險類）；
2. 以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權（低風險類）；
3.不設探礦權，以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權（無風險類）；
4.經批準允許以協議方式出讓探礦權和采礦權（政策優先類）；
5.以招標方式出讓探礦權和采礦權（特殊技術要求類）。
（二）礦業權出讓中政府與市場的作用
政府在礦業權市場中扮演三重角色：礦產資源所有者的特殊民事主體，礦業權市場管理者的行政主體與礦業權投資者的投資主體。
1. 科學合理厘定政府職能
首先，政府作為礦產資源所有者的角色，應切實把握好是出讓礦業權，而不是出讓礦產資源（礦產資源不能出讓）。礦業權出讓應當遵循市場經濟規律和礦產勘查與開采自然規律，規范礦業權出讓方式與出讓價格，防止價格扭曲價值。
其次，政府作為礦業權市場管理者，更好的發揮政府作用，對促進礦礦業權市場發展上具有不可或缺的意義。
第三，政府作為國家財政政策制訂者和實施者，礦產勘查的財政資助對于承擔找礦風險、引導社會資金投入、提高礦產資源保障能力意義重大。但政府不能以權尋租，經營礦業權。
2.更好的發揮政府作用
政府是礦業權出讓市場的服務主體。它是礦業權市場的管理者，又是礦業權供給的壟斷者。
首先應制定好國家礦產資源發展戰略與規劃；根據社會經濟發展需求及我國礦產資源規劃，實行宏觀調查，保證礦業權供求總量均衡，促進礦產勘查開采地區與地區、勘查與開發能力、開采與環境保護等重大結構協調和勘查開發生產布局優化；要完善相關法律法規，為礦業權市場提供基礎性地質信息公共服務；要制定完善公開透明的市場規劃和勘查與開采規范標準，維護礦業權市場秩序，保障公平競爭；要切實維護包括礦產資源國家所有與相關利益主體的合法權益，并加強對集約利用資源與保護生態環境等方面的監管工作；要制定完善相關經濟政策，為礦業權市場建設提供必要的經濟支持，以推動發揮礦業權市場配置資源決定作用，實現礦產勘查開采效益最大化與效率最優化，并有效防止與減緩勘查開采周期性的波動影響。
3.充分發揮礦業權市場配置資源的決定性作用
要充分發揮礦業權價格（看不見的手）對礦業權市場的自發調節作用，使礦業權出讓價格與目的相協調，與供求機制和競爭機制相適應的形成機制，按照不同的出讓方式，依法出讓給礦業權人。
礦業權出讓市場雖然是壟斷市場，但它是國家壟斷市場。由國家作為唯一的出讓者，完全控制者礦業權出讓價格（不是礦產資源價格）、出讓方式與供給數量；完全可以通過政府調控，消除社會上一般壟斷市場的價格大大高于其邊際成本，獲取壟斷者利益，而侵占購買者權益，直至付出社會代價等弊端；完全有能力保持其理性的出讓價格與市場供求總量相對均衡，實現較合意的市場運行結果。
（三）關于進一步規范和完善礦業權出讓方式并法制化的建議
1. 借鑒國土資發[2006]12號文件，使其修改完善上升為國家法規層面為規范礦業權出讓方式提供法律依據。
主要是調整細化《礦產勘查開采分類目錄》。首先，除沉積變質型和沉積型鐵礦外，其他成因類型鐵礦由〈目錄〉第二類礦產調整為第一類礦產；其次，將建筑和道路用玄武巖、輝綠巖等部分勘查風險很低的礦種，由第二類調整為第三類礦產；再次，將表述較為籠統的規定加以細化；第四，根據礦產在區域上的不均衡性和相對集中的特點，引入“地質勘查風險系數”管理方式。及時對出讓探礦權的風險狀況進行明示，使探礦權人更好地享有所申請探礦權的風險程度信息。
2.應明確規定實行申請在先，按規定繳納使用費，是探礦權出讓的主要方式。
應首先解決一個認識問題，即出始探礦權實行申請在先，批準登記，按規定繳納探礦權使用費，是市場競爭、有償取得礦業權一種重要方式。因為，它體現了時間競爭理念，同樣是市場競爭。
事實上，征收范圍在逐步擴大，按2000年國土資源部頒布的（《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》 “出讓礦業權的范圍可以是國家出資勘查并已經探明的礦產地、依法收歸國有的礦產地和其他礦業權空白地。”
現在，礦業權價款已經作為礦產資源有償取得、有償使用的主要手段，凡礦業杈出讓都要交納價款，實際上價款已經作為所有者征收的權益收益的一部分。因而，價款的出現是我國計劃經濟體制下，國家對礦產勘查長期持續投入的結果，也是我國礦業稅費制度不完善的主要表現，價款的評估還將長期成為我國礦業權評估的主要內容。礦業權價款制度和招拍掛制度的設立，可以促進我國礦業權出讓的公開、公平取得，減少幕后交易，但也會因為制度的不完善產生一些矛盾，如~查信息不對稱，盲目競價，以及競得的礦業權并沒有優先權，還得受其他部門或地方政府的限制而不能開發。礦業權價款制度的出現，也是我國礦業權初始資本化的一種形式，致使各級政府熱衷于加強礦產勘查的投入，成為民事主體，而不是通過權利金分享、生態環境補償等方式獲得利益補償。
（二）改革礦業稅費制度的政策思路
1. 按礦業不同階段的特點進行礦業稅費制度改革
國務院在《2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中特別提到，要形成資源稅和礦產資源有償使用制度改革方案，按照文件要求，煤炭的稅費改革是2013年的改革重點，將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅品目，清理煤炭開采和銷售中的相關收費基金。
從國外的礦業稅費制度來看，礦業稅費制度不僅僅是資源稅和資源補償費，而應根據礦業的階段特點而綜合設計，形成明確的礦業稅費體制，包括礦產資源開發利用的各主要過程，礦業權獲得階段、勘查階段、建設階段、生產階段、銷售環節、復墾階段和閉坑階段。在礦產勘查階段，長期的勘查只有投入沒有產出，收取的主要是礦區租金、礦權申請登記費等；在礦山建設階段，需要大量的資本投入，是資本密集型產業，涉及礦山設備的進口關稅等；在礦山生產階段，有了產出，是主要稅費的征收階段，但由于礦山生產時間長，面臨價格、政策、社會發展等不確定風險，也為礦山企業提供了多種優惠政策：在礦山關閉階段，又需要大量資金用于礦山環境的治理恢復等，這時主要提供稅費上的優惠政策，通過對生產時的保護成本進行納稅扣除，相關設備用折舊補貼的形式予以抵扣等。在我國，對礦業影響大的還有增值稅，礦業增值稅的改革相對于資源稅改革會對我國礦業產生更大的實際影響力，需要從產業定位的高度來開展更加深入地研究。
2.埋清礦產資源“有償使用”和礦業權“有償取得”的關系
研究資源稅和礦產資源補償費改革，不能不研究我國的礦產資源有償使用制度。國務院近年深化經濟體制改革的重點工作中，強調要完善資源稅費和礦產資源有償使用制度改革。將這兩項改革放在一起考慮，是對資源稅費性質的正確認識。
礦產資源有償使用，是站在礦產資源所有者的角度，來看待礦產資源所有者利益保障。首先，要搞清楚礦產資源有償使用與礦業權有償取得的區別。礦產資源有償使用制度改革的是，改變計劃經濟體制下礦產資源被無償使用的制度。而礦業權有償取得，是指政府初次礦業權的出讓制度之一，因為礦業權出讓包括：申請在先方式、招拍掛方式和協議出讓方式，并不都是有償取得。以前有相當長的一段時間，國內對礦業權有償取得有錯誤的認識，認為新設的探礦權和采礦權，應全部通過招標、拍賣、掛牌等市場配置手段出讓。企業只有通過公開的公平競爭招投標程序，才能取得礦產資源的勘查開采權。以市場化手段配置礦業權，能使國家相關利益得到最好的保障。通過競爭性出價，政府可以獲得所有投資者愿意支付的最高額，從而最大化地實現國家的經濟利益。一時間，礦業權有償取得成為政府的重要收入來源，與礦產資源有償使用濕淆。
其次，要搞清楚礦產資源有償使用與價款的關系。價款制度從出現以來，其性質一直備受爭議，是體現國家投資者的權益？還是體現國家所有者的權益？價款制度是伴隨國內礦業權有償取得而產生的。價款出臺之初僅指申請探礦權、采礦權時，對國家出資勘查形成的礦區收取探礦權和采礦權價款，相當補交國家的勘查投資。很快這種認識轉到國家作為所有者收益的保障，成為礦產資源有償使用制度，認為要體現公平，未處置過價款的采礦權仍無償占有國家資源，因而所有礦業權都要交價款（只有申請在先的探礦權不需交探礦權價款，但轉成采礦權后要交采礦權價款）。一下子使價款的計算、征繳變得異常復雜，采礦權人已繳納探礦權或采礦權價款，若礦山經儲量核實或生產勘探新增資源儲量的，或重新進行開發利用設計新增可采儲量的，或新增共（伴）生礦產資源利用的，新增可采儲量需要進行采礦權價款評估和征繳。
事實上，價款這種制度被復雜化了，是把礦業權有償取得和礦產資源有償使用混在一起使用的結果。國外把政府礦業權有償出讓獲得的收益稱為宜啊．礦產資源開采后政府征收的收益稱為權利金。這兩個階段征收收益的根據和目的都是不同的，紅利可以是對政府勘查先期支出成本的一種經濟補償，也可以是政府保障礦業權持有人的排他性使用權的前期使用費，通常被稱為“前期權利金”，也相應可分為競爭性紅利和租賃性紅利，競爭性招拍掛則是按競拍結果計算。租賃性紅利一般按單位礦區的面積計算，具體計算與礦產資源預期價值和市場狀況有關，也就是說礦業公司愿意出多少錢前期租賃礦業權決定了租賃性紅利。對于競爭性取得礦業權的礦產，國外認為紅利是一種非常有效的調節方式。而權利金是礦產資源所有者分享的礦產資源開發的收益。
最后，我國礦產資源有償使用制度改革要將資源稅、礦產資源補償費和價款合并考慮。按照新疆油氣資源稅從價計征，或按照國務院批準的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意處》，將資源稅從價計征范圍擴大到煤炭等應稅項目，都是將資源稅性質看成國外的權利金，更不用說礦產資源補償費和價款了。當然不是說，這三種稅費款一定要合并在一起，價款要回歸原義，是競爭性的有償取得方式交納的，不應納入有償使用制度中。而以資源稅和礦產資源補償費調整為權利金，也可以按礦種不同執行一種稅，如澳大利亞的對鐵和煤停止征收權利金，而征收比例更高的超額收益30%的礦產資源租金稅。
3.我國礦業稅費改革走向
礦產資源勘查開發面臨巨大的風險，同時面臨巨額的超額收益,因此各國礦業的平均稅賦相對高于其他行業，特別是能源、重要金屬等關系國民經濟命脈的礦產。礦業的這些特點，使礦業面臨的稅費制度趨于復雜，既要保證國家對礦產資源利益的分享，又要保持礦業企業的充分活力。除了普通的稅費外，還有針對礦業設計特定的專門稅費，如權利金、能源采掘稅、資源特許權使用稅等，以及出臺專門的鼓勵政策，包括前期勘查成本資本化、礦山建設成本的結轉處理，加快回收成本等。
十八屆三中全會提出要加快資源稅改革，實行資源有償使用制度和生態補償制度，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。這里的自然生態空間，是指自然資源和環境賦存和影響的空間，是從空間規劃體系的角度，將自然資源與自然環境納入同一體系，反映其資源承載力和環境承載力兩方面的功能。不僅僅是以前的水資源、森林資源、草原資源、礦產資源等，而且是水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然存在的生態空間。因此，應逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，使用、污染、破壞這些自然生態空間者要付費，并通過資源稅的形式征收。中央開展資源稅改革也是通過稅收手段保護和合理開發利用自然資源和環境，并通過資源稅改革影響資源市場價格的形成，節約利用自然資源。
各婁自然咨源的自然星些不同，有的是不可再生的、可耗竭的，有的可再生，開發利用方式不同，有的是高風險高收益，有的是低風險低收益，所以資源稅的征收標準針對不同的自然資源也不應是統一的。
另一方面，資源稅并不是資源有使用制度和生態補償制度中唯一可行的手段，不可能用資源稅作為解決資源價格和相關的財稅問題的唯一手段。對于礦產資源同樣如此，礦產資源的資源稅改革不應僅僅是由從量計征改為從價計征這樣簡單。
從煤炭領域的試點來看，2013年11月，國務院辦公廳發布《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》（國辦發[2013]104號），提出清理整頓涉煤收費基金，加快推進煤炭資源稅從價計征改革，減輕煤炭企業涉煤稅費負擔。由從量計征改為從價計征，是將資源稅計征依據由開發環節轉為銷售環節,按照1994年1月1日起施行的《資源稅暫行條例》，煤炭的稅率設定為0.3～5元／噸，2011年11月該條例修改，調整為8～20元／噸,其它煤炭仍維持0.3～5元／噸。按照試點方案，改革后將按照銷售收入的2%至5%計征，取消噸煤附加的各種稅費基金名目，只是將原來的各類附加的地方收費名目歸并到一種稅種下，并不涉及資源補償費、價款等資源所得者、投資者收益的保障問題。
因此，當前的資源稅改革并不能反映礦產資源稅費體制機制改革的全部。
改革我國現行的礦業稅費制度，應做到科學性、經濟性和公開性，簡化而明確。科學性是符合礦產資源的地質規律，符合礦產資源開發利用的市場經濟規律；經濟性則是征收成本經濟，公開性是中央政府和地方收取的礦業稅費都應是公開透明。
未來的礦業稅費制度，應改革建立一套明確的政府行政管理者身份和資源所有者身份的分礦種、分階段的“稅、費、利、金”制度或稱“稅、費、款、金”制度。這里“稅”僅指企業一般稅，取消針對礦產的資源稅，這部分進入“金”（權利金）中；“費”僅指相關的行政成本費，包括礦區土地使用租金，取消礦產資源補償費，以及各級政府的各種費，這部分也進入“金”（權利金）中。“利”是紅利，將現在價款制度深化改革成紅利制度，“利”是國家前期勘查投入的回報，“金”是國家所有者的必然收入。這一體制將使我國的礦業稅費性質明確，責任明確，名正則言順。
“稅、費、利、金”制度要分礦種和分階段。不同的礦種，其“稅、費、款、金”不同，主要針對一些經濟影響力大的礦種，如煤、石油、鐵等礦種，一般的砂石粘土礦則要簡化。對勘查階段和開采階段也要踢確“稅、費、利、金”的收取制度。在勘查階段一般收取的費，到開采階段才能有“稅、贊、利、金”的收取。
（三）《礦產資源法》相關內容的修改建議
1. 權利金
國家礦產資源所有者收益是通過收取一定的出讓對價實現的，但是出讓對價并不能以政府稅費的方式來實現。因為出讓對價與稅費，在征收主體和性質上都存在差異，前者是國家以礦產資源所有者的身份收取的出讓收益，是一種民事行為；后者則是政府以礦業管理者身份征收的管理成本，是一種行政行為。從國際通行的做法來看，一般礦產資源所有者是通過收取權利金的方式來實現其收益權，因此新《礦產資源法》也不妨沿用國際慣例，將國家出讓礦產資源所有權的收益稱為權利金，規定國家出讓礦產資源的儲量應當向買受人收取一定數額和比例的權利金。
權利金的計算方式，不同國家不盡相同，但基本分為三種方式，即從量計征、從價計征和從收益計征，三種計征方式各有利弊。但這三種方式都存在相同的嚴重弊端，就是計征基數都是采挖出的礦產品，而不是礦產資源儲量。理論上講，權利金以儲量計征更為妥當，因為從開采實際來看，以儲量收取而非產量收取，更能調動采礦權人恕盡一切辦法盡量采盡所有儲量資源防止資源浪費的積極性，相反，以產量收取則采礦權人追求的不再是資源全部儲量的回采率，而是單位產量中的利潤，那么采厚棄薄、采富棄貧、采易棄難、減少設備投入等現象將不可避免。權利金按儲量一次性確定，根據市場變化按比例繳納，既可以一次性交納也可以先交納一部分，剩余的分期分批交納。但實際操作中，由于大多數金屬礦產儲量難于準確計量，從儲量計征在技術上存在較大困難。例如，目前有些礦山儲量表中的量不足該礦山開采2～3年，卻能長期維系下去一二十年甚至更長。因此，建議權利金的征收可同時采用從量和從價計征方法計征，從高收取，并使之與開采“三率”掛鉤，從而達到保護資源的目標。
另外，權利金的收取還應當體現不同礦種的級差收益差別，根據礦產資源分類管理的原則，不同礦種的權利金單位計收額應當有所差別。
因此，建議《礦產資源法》修改中引入權利金，用于實現國家出讓礦產資源的收益，并在收取方式上分不同礦種按儲量收取。
2．稅費
稅費址政府為了維持其運轉以及為社會提供公共服務和調節分配關系，對個人和法人強制和無償征收實物或貨幣的總稱。這里所涉及的稅費僅包括礦山企業區別于其他類型企業需要繳納的稅費，歷得稅、增值稅、關稅等一般企業都需要上繳的稅費雖不是這里論述的重點。但需要指出的是，資源性企業上繳的稅費，要從礦業產業定位及產業特殊性的角度來設置資源性企業的相關稅費。從目前政府向礦山企業征收的各種稅費來看，主要存在兩方面的問題：一方面，是國家所有者收益與政府管理稅費不分，另一方面，是各種稅費名目繁多，重復征收現象嚴重，礦山企業稅費壓力過重，尤其是煤炭等重要資源，各級地方政府都在設立各種不合理稅費瓜分企業利潤。因此，我國礦業稅費制度應當重新設計，合理保障中央政府、地方政府、礦山企業、礦區群眾等多方利益。
建議新《礦產資源法》在稅費方面做如下修改：第一，明確將國家所有者收益與政府管理稅費分開來。前者用權利金和紅利來實現，將現行資源補償費和資源稅，以及價款等合并；后者用各類行政費來體現，如可繼續保留探礦權、采礦權作為行政許可權的稅費征收制度，但稅費征收標準要根據目前的市場實際情況做出調整，繼續保留土地使用費、水資源稅等其他礦山企業應當繳納的必要稅費種類；第三，加強服務型政府建設，為礦山企業和投資者提供各種公共服務平臺和信息平臺，相應地也要在提供各種服務的同時收取一定的稅費；第四，建立更加健全合理的生態環境保護和恢復治理機制，在營礦山由企業承擔污染和生態保護，向政府交納保障金，已閉坑礦山宜采用多種措施進行治理和修復。
（四）關于礦業稅費制度改革的結論
礦業稅費是礦產資源國家所有者權益的體現，是國家財政收入的來源之一，也是礦產資源資產、資本的市場價值的反映，還是調節礦產資源資產、資本流轉的重要手段之一。不同的國家實行不同的稅費制度。國際上，大多數國家把國家礦業稅費叫作“權利金”（租金），是使用某項資產向資產所有者交納的使用費。我國的礦產資源屬于國家所有，由此“權利金”（礦業稅費）應交給國家。但是只有礦產進入開發階段、有了收益回報才能征收“權利金”。
我國的礦業稅費不叫“權利金”，而是分別征收資源稅、礦產資源補償費、礦業權價款等三類。我國的資源稅從1984年10月開征，從量或從價計征。我國的礦產資源補償費從1994年4月開征，以礦產品銷售收入從價計征。我國的礦業權價款始于1998年《礦產資源法》修訂版的配套文件，規定“在申請探礦權、采礦權時，對國家出資勘查形成的礦區收取探礦權和采礦權價款”，成為所有者收益的一部分。
我國的資源稅涉嫌重復計稅，礦產資源補償費在性質上類似于國外的“權利金”，而價款則是初始礦業權資本化的產物。雖然礦業權價款、招拍掛制度可以促進我國礦業權市場的公開、透明，但是各級政府往往熟衷于經營礦業，分享不到名正言順的“權利金”而成為民事主體，政府角色發生錯位。
國務院《2013年深化經濟體制改革重點工作》特別指出， “要形成資源稅費和礦產資源有償使用制度改革方案”。十八屆三中全會提出：“要加快資源稅改革；實行資源有償使用制度和生態補償制度，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。”因此，我國的礦業稅費制度應當科學、經濟、公開、簡化、明確，名正言順，職責分明。筆者提出與國際接軌、合理合法的頂層設計，將資源稅、礦產資源補償費和價款進行綜合考量，明確提出將資源稅和礦產資源補償費統一歸并為“權利金”，而價款則回歸原義，納入紅利全民共享。改革的目的不是政府增加收入，而是有利于資源配置過程中市場起決定性作用，有利于資源評價、資源保護、資源開發利用的科學管控。特別需要指出的是，國家礦業稅費制度改革，還必須充分反映其資源承載力和環境承載力功能，全面評估資源合理利用和環境保護等因素，并計入資源市場價格體系，逐步將礦業稅費覆蓋到占用的自然、生態空間，通過稅費的形式遏制使用、污染、破壞自然生態空間。
