財政部推出第三批PPP示范項目的權威分析報告
10月13日，中國財政部網站公布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》，經有關省、自治區、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現確定北京市首都地區環線高速公路(通州—大興段)等516個項目作為第三批PPP示范項目(詳見附件)，計劃總投資金額11708億元。本篇，針對第三批PPP示范項目情況進行簡要分析。
在社會各界的支持和各部委通力合作下，財政部于2016年9月組織完成了第三批PPP示范項目的評審工作，并于昨天發布了第三批PPP示范項目名單。第三批PPP示范項目共計516個,計劃總投資金額11,708億元。
與前兩批相比，2016年第三批示范項目實現了多個首次：首次與相關行業部委聯合組織申報、評審和發布，鼓勵部委申報和推薦，鼓勵地方各級行業部門與財政部門聯合申報和初選，調動了各行業部門積極性;首次事前全面公開了評審程序和標準，增加了規范性和透明度;首次通過PPP綜合信息平臺實現線上申報和評審，限定地方申報數量，申報數量、質量和效率得以進一步提升;評審程序上增加了形式審查環節，對項目材料完整性、規范性把關更嚴;行業劃分更為精確，共分成交通、市政、農林水利與環境保護、綜合開發、社會事業等8個評審組，每組評審任務較為均衡，保障了更好的評審質量;專家組成上，吸納了更多行業專家，每個組由部委推薦的行業專家3名以及專家庫中產生的政策、法律、財務、咨詢專家各1名，專家組成更專業、更多元，可以更好把握行業方向、全面審視項目;首次引入了部委觀察員制度，并通過系統隨機抽選評審專家，評審的公平性和公正性得以進一步加強。
總體來看，第三批示范項目評審中，各地各部門重視程度和積極性更高，申報準備更加充分，評審工作更加科學、規范、高效、透明，項目數量更多、質量更好、類型更豐富、覆蓋領域更廣，項目的行業引領、區域帶動和創新示范效應更強，實現了從財政部示范到全國示范的升級。
示范項目首次規定落地時間規劃,將形成強大示范效應促PPP項目加速落地。通知規定第一批示范項目應于2016年底前完成采購,第二批示范項目應于2017年3月底前完成采購,逾期未完成采購的將調出示范項目名單;第三批示范項目原則上應于2017年9月底前完成采購。這是示范項目首次規定落地時間強制要求,且落地要求周期逐步縮短,第三批要求落地時間據項目公布不到一年。示范項目的加速落地將為其他PPP項目起到良好示范作用,引領整個PPP市場“又快又實”發展。
第三批示范項目情況分析
一、項目總體情況
本次共有34個省、自治區、直轄市、計劃單列市和中央部委的1174個項目申報第三批示范項目，涉及總投資近2.3萬億元，申報項目數和總投資額均超過前兩批示范項目申報之和。值得說明的是，此次申報明確要求各省申報項目數上限為50個，共有13個省份滿額申報，由此推測，如果沒有申報限制，此次申報示范項目的數量和投資規模會更高，一定程度上表明，前兩批項目的示范效果初顯，PPP模式已經得到越來越廣泛的關注與運用。
經過評審，共有516個示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億。相較于第二批示范項目，項目數量翻番，投資額增加逾八成。
圖1顯示了本次示范項目投資規模分布情況，具體而言，1-5億元區間的項目數量最多，為168個，5-10億元區間的項目為111個，二者占比達54%;投資規模在1億元以下的項目有18個，具體包括市政工程類12個、醫療衛生類2個、科技類2個、生態建設與環境保護類1個、養老類1個;100億元以上的項目有21個，具體包括交通運輸類15個、市政工程類4個(全部為軌道交通)、城鎮綜合開發類1個、生態建設與環境保護類1個。從項目規模上看，本次示范項目體現出兩個特點：一是以中小型項目為主，這類項目進入的門檻較低，更能吸引民營資本參與;二是大型項目主要集中在交通領域，這類項目投資額巨大，也一直是較為成熟的PPP模式適用領域。
二、行業集中度較高，覆蓋范圍進一步擴展
(一)項目覆蓋一級行業情況
第三批示范項目覆蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、城鎮綜合開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障和其他18個一級行業。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發四類行業項目數最多，占比分別為43%、12%、9%、6%，合計占比達70%;交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護的投資額最大，占比分別為43%、27%、10%、7%，合計占比達87%。不難看出，無論是項目數還是投資規模，這四類一級行業占比均超過2/3，說明第三批示范項目的行業集中度較高。各行業項目數及投資額如圖2、圖3所示。
如圖4所示，從行業類型看，與第二批相比，第三批示范項目增加了林業和農業兩個一級行業，而且除醫療衛生和社會保障類項目有所減少外，其他行業的項目數量都有不同程度的增長，其中：占比最大的四類行業—市政工程，交通運輸、生態建設與環境保護、城鎮綜合開發—增加項目數量最多，分別為141、42、33、28個;科技和旅游類項目數量增長速度最快，增長率分別達到430%和600%。
如圖5所示，從投資金額上看，交通運輸類項目總投資規模超過5000億元，其次為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者占比超過70%。與第二批相比，第三批示范項目中交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護類項目的投資金額大幅提升。新增投資額分別為4164、794、540億元;文化、醫療衛生、其他和社會保障類項目投資金額有所減少。
(二)項目覆蓋二級行業情況
第三批示范項目共覆蓋了58個二級行業，現對項目數和投資規模占比最多的前三類一級行業做具體分析。
1、市政工程類
市政工程類項目共計223個，投資總額3205.96億元，項目數量占比43%，投資總額占比27%。
如圖6所示，對應二級行業項目數量前5位分別是市政道路項目43個，占比19%;污水處理項目40個，占比18%;管網項目31個，占比14%;垃圾處理項目31個，占比14%;供水項目24個，占比11%。前5位項目總數占比76%。
投資總額前5位分別是軌道交通項目850.6億，占比27%、管網項目838.68億，占比26%、市政道路項目576.79億，占比18%、海綿城市項目208.9億，占比7%、污水處理項目181.37億，占比6%;前5位投資總額占比84%。
與第二批示范項目相比，新增項目141個，其中市政道路、污水處理、垃圾處理、管網、供水5個二級行業的新增項目較多，分別為37個、22個、19個、19個、16個，占新增項目的81%;但投資額減少198億元，其中軌道交通類項目投資額大幅降低，降幅達62.7%，污水處理類項目也小幅下降。在項目數量大幅增加的情況下，投資規模反而減少，說明第三批示范項目市政工程類項目體量普遍較小，這也與第三批示范項目整體以中小型項目為主的特點相吻合。
第三批與第二批市政工程類項目數量和投資額對比情況如圖7、圖8所示。
2、交通運輸類
交通運輸類項目共計62個，投資總額5065.9億元，項目數量占比12%，投資總額占比43.3%。
如圖9所示，對應二級行業項目數量前5位分別是高速公路項目26個，占比42%;一級公路項目16個，占比26%;橋梁和其他類項目各4個，各占比6%;鐵路項目(不含軌道交通)和港口碼頭項目各3個，各占比5%。前5位項目總數占比90%。
投資總額前5位分別是高速公路項目3689.4億，占比73%;一級公路項目501.1億，占比10%;橋梁項目370.1億，占比7%;機場項目203億元，占比4%;鐵路項目(不含軌道交通)126.41億，占比2%。前5位投資總額占比96%。
與第二批示范項目相比，新增項目42個，其中高速公路和一級公路兩個二級行業新增項目較多，分別為20個和13個，占新增項目的78.6%;港口碼頭、二級公路和隧道類項目均實現“零的突破”，其中，港口碼頭類項目新增3個。從二級行業范圍看，第三批示范項目覆蓋范圍得到進一步拓展。
新增投資額4164億元，其中高速公路、一級公路2個二級行業新增投資額為3122億元、435億元，占新增投資額的85.4%。
第三批與第二批交通運輸類項目數量與投資額對比情況如圖10、圖11所示。
3、生態建設和環境保護類
生態建設和環境保護類項目共計46個，投資總額810.56億，項目數量占比8.9%，投資總額占比6.9%。
如圖12所示，對應二級行業項目只有3類，分別是綜合治理項目38個，占比82.6%;濕地保護項目4個，占比8.7%;其他項目4個，占比8.7%。投資總額分別為綜合治理項目711.32億，占比87.8%;其他項目59.14億，占比7.3%、濕地保護項目40.1億，占比4.9%。
與第二批示范項目相比，新增項目33個，其中綜合治理類項目增幅較大，濕地保護和其他兩類為第三批新增二級行業類型;新增投資額539億元。
第三批與第二批生態建設和環境保護類項目數量與投資額對比情況如圖13、圖14所示。
三、地區分布持續擴展，項目數量與規模大幅提升
第三批示范項目涉及全國22個省、4個自治區、3個直轄市、4個計劃單列市及新疆生產建設兵團共34個地區，相比第二批示范項目，新增6個地區，分布區域進一步擴大。
從項目數量上看，山東、云南、安徽、河北居前四位，湖北、湖南并列第五位，分別為42個、40個、32個、31個、27個、27個，合計占項目總數的38.6%，地區分布集中度相對較高。如圖15所示，除山東和云南外，其他地區總體上大致呈現等差式梯度遞減，計劃單列市中，青島市項目數最多，如把青島納入山東省考慮，則山東省項目數量遠超其他地區。中西部省份項目數量遠多于東部省份，一定程度上表明，中西部省份由于財力較為薄弱，相對東部地區，更傾向于采用PPP模式幫助緩解財政壓力，“以時間換空間”。與第二批示范項目相比，大部分地區項目數量都有大幅增長;同時河南、廣西和遼寧三個地區項目數量有較大幅度的下降。
從投資規模上看，河北、云南、安徽、貴州、山東居前五位，分別為1704億元、1702億元、774億元、529億元、495億元，合計占項目總投資額的44.4%。如圖16所示，除河北、云南和安徽外，其他地區的項目投資規模也基本呈現等差梯度遞減。省級行政區域中，河北、云南兩省項投資規模相差不多，結合項目數量可知，河北的單個項目體量更大。計劃單列市中，青島市投資規模遠超其他計劃單列市。中西部省份投資金額遠高于東部省份，這與項目數量分布情況一致。與第二批示范項目相比，大部分地區的項目投資規模都有大幅增長，但北京、河南、廣西和遼寧四個地區的項目規模則有較大幅度下降。
綜合分析各地區項目平均投資額，排名前五位的是大連、寧波、北京、河北、青島，平均投資額分別為150億元、95億元、75億元、55億元、46億元。其中：大連2個項目總投資300億元，為交通運輸和市政工程類行業;寧波2個項目總投資191億元，主要投資來自交通運輸行業;北京6個項目總投資453億元，主要投資來自交通運輸、市政工程等行業;河北31個項目總投資1704億元，主要投資來自交通運輸、城鎮綜合開發、市政工程等行業;青島5個項目總投資229億元，主要投資來自市政工程行業。
專家觀點
中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國：
專家點評作為PPP研究領域的資深人士，中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國全程參與了財政部第一批、第二批和第三批示范項目的評審，他表示“首先，通過參與這三批項目的評審，主要體會是第三批示范項目的數量遠遠超過了前兩次，質量也明顯提高。這充分說明在財政部的大力推動下，地方政府對PPP的認識正在逐步加深，執行正在逐步規范；其次，第三批示范項目強調鼓勵民營企業參與，反應了目前國家鼓勵民間投資發展的思路；第三，第三批示范項目對落地的要求更加明確。從時間上看，第一批示范項目至今年底，第二批示范項目至明年3月底，第三批示范項目至明年9月底都要完成采購，否則將會被調整出示范名單；可以預見，財政部對可落地、規范執行越來越重視，后續入選示范名單的地方要更加規范的完成采購、執行的工作。”
中國投資咨詢有限責任公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧認為：“與以往通知有較為明顯區別的是，此次通知中用了相當篇幅對PPP項目中關于土地的問題提出了明確要求。‘不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地’、‘在簽訂宗地出讓（出租）合同的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施’、‘PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益’、‘PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤’，上述要求均直指PPP項目具體運作模式設計中關于項目用地的處理方式。”他還表示，“目前一些實施的項目中，地方政府逐漸產生了‘將PPP項目與土地進行捆綁’的想法，即通過PPP項目采購環節替代相關項目用地的出讓環節。此次通知已及時發現并重點‘關注’了這一趨勢：首先明確了項目用地應根據項目性質采用劃撥、出讓或者租賃方式供應；其次在項目用地已完整具備相關手續后，可在PPP項目采購環節一并明確項目用地問題；最后強調了PPP項目還款來源不得與土地出讓收入掛鉤。上述舉措具備很強的操作性，體現了財政部及各部委對PPP項目與土地掛鉤問題的充分重視。相信通過后續的嚴格監管，這一問題將得到有效的遏制，但這也對后續PPP項目尤其是片區開發類項目的運作模式設計提出了更高的要求。”
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總監荊博認為，通知有兩個亮點：第一，對三批示范項目進行了落地的時間限制，經過第一批第二批示范項目后，財政部明顯對項目的落地情況不甚滿意，本次明確規定了三批示范項目完成采購的具體時間，并明確符合條件的項目可及時予以獎補政策，體現了示范項目能進能退的機制，并極大促進項目落地，杜絕因示范而示范的項目；第二，通知第二條談到采購中同等條件下優先選擇民營社會資本，為民營社會資本正名，這將有利于PPP項目采購形成良性競爭機制，國有企業和民營企業各自發揮優勢，共同推動PPP項目落地。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部副總監吳赟：
第三批示范項目呈現幾個特點：第一，重視程度的進一步提高。相較于前兩批，本批PPP示范項目在項目數量、投資總規模、所涉及的省市范圍以及所覆蓋的行業領域方面都有空前的突破。項目數量擴增2.5倍，投資額增加1.77倍，但項目平均投資額有所下降（從第二批的31億元下降到22億元）；第二，行業分布有所變化。養老教育行業比重增加，水務、水利、環保等傳統PPP優勢行業比例下降，顯示出財政部對第三批示范項目在行業指導上的傾向性。市政、水務、交通行業PPP項目憑借成熟的運作模式和穩定的預期收益，仍在榜單中占據主導地位，但傳統優勢已在下降，PPP模式正在向以下行業滲透，如綜合管廊、片區開發、文化體育、科技等新興行業項目異軍突起，比重較首批、第二批有較大幅度提高。這一方面得益于國家推進新型城鎮化政策，另一方面也可以看出，經過兩年的探索，各參與方對于PPP模式的運作有了更豐富的經驗，更有信心在新興行業中推廣；第三，區域覆蓋更為均勻。從省際覆蓋情況來看，本批示范項目的省際分布相較于前兩批更均勻，新疆、寧夏、青海等地區入選項目數量較前兩批有很大提升。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總監朱磊：
第三批財政部示范項目有如下幾個亮點：第一，投資規模大、落地時限明確：示范項目數量和投資總額再創新高，第三批示范項目總數達到516個，比第一、二批示范項目的總和還多一倍，另外項目投資總額達11,708億元；“財金91號文”還進一步明確了項目落地時限，要求第一批示范項目應于2016年底前完成采購，第二批示范項目應于2017年3月底前完成采購，第三批示范項目原則上應于2017年9月底前完成采購，逾期未完成采購的將調出示范項目名單；第二，民營資本的PPP春天即將來臨：在“財金90號文”要求不得以不合理的采購條件對民營資本設置歧視性待遇、差別條款和歧視性條款的基礎上，“財金91號文”進一步的提出“鼓勵同等條件下優先選擇民營資本”，未來民營資本參與的PPP項目數量或將出現井噴；第三，聯合明確項目用地的供地規則：“財金91號文”用了近一半的篇幅在明確PPP項目用地供地方式，明確要求“需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權”的項目“在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施”，此舉將化解項目公司無法取得項目用地使用權的風險。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總監周良儀：
本次示范項目自評審過程到最終結果來看有五大亮點：一、示范項目評審方式創新。早在6月，財政部就將示范項目的評審條件正式行文公示社會。提前公布的評審標準，使評審工作有了統一的尺度。各地報送試點材料的準備工作十分充分，項目質量優秀。二、加強PPP項目采購社會資本的結果導向。評審條件中，對于已經同社會資本完成合同簽訂的項目有重點考慮和側重。PPP工作正式推出至今已經三年，逐步由實踐探索到了階段總結和提升的時期。本輪示范項目的推出，正逢其時。三、PPP工作成為各方的共識。由20個部委聯合發布試點項目名單，在中國的經濟試點工作中應是首次。這揭示著PPP對于政府投資體制的改革已經成為政界、企業、金融界、學界的共識。四、中西部省份發力。項目分布上，不再是少數幾個省份一枝獨秀。第三批示范項目中，按地區劃分，山東省共有47個項目入圍，云南省和安徽省分別以40個和32個項目位列第二、第三名。另外河北、四川、貴州、內蒙、新疆、青海等一批省份也集中發力。PPP項目的覆蓋面有了廣泛的提升。五、項目類型更加綜合和復雜。除了單體項目之外，復雜的園區類項目、海綿城市項目等綜合類型的項目入圍。示范項目對引入社會資本進行綜合地開發探索，體現了伙伴關系從單體項目到整體合作的延伸。總之，在政府與社會資本合作的復雜性和多樣性上都值得期待。
