礦山地質環境生態修復之路如何走？ ——從法律角度談礦山地質環境治理
近年來，隨著生態文明建設的深入推進，礦山地質環境生態修復成為全社會關注的熱點。尤其是國家相關部委為了加快解決礦山地質環境歷史遺留問題，提出了“鼓勵社會資金參與，大力探索構建‘政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作’的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式”之后，以“開發式治理”為核心的礦山地質環境治理新模式不斷涌現，在很大程度上促進了礦山地質環境歷史遺留問題的解決，但同時也暴露出一些問題，特別是法律方面存在的風險。
那么，礦山地質環境生態修復尤其是“開發式治理”之路如何走才能更安全穩妥，達到事半功倍的效果？又該如何從法律層面規避風險？
《中國礦業報》記者近日采訪了專門從事自然資源領域法律研究的北京市雨仁律師事務所合伙人、礦法研究中心主任申升，以期從法律層面破解“開發式治理”存在的誤區和風險。
申升律師是中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、中國地質大學法學研究生（含本科生）導師、中國地質礦產經濟學會礦產資源法分會理事、《國土資源情報》審稿專家，尤其擅長礦業疑難法律問題處理，先后為原國土資源部多個礦政項目出具法律意見，并參與完成了最高人民法院、原國土資源部、國家能源局多項立法建議工作和課題的研究，著有《礦業法律顧問》、《礦業合同管理》、《礦業權轉讓法律實務》、《礦業典型案例評析》等多部著作。
《中國礦業報》：無規矩難以成方圓。近年來，國家針對礦山地質環境生態修復主要出臺了哪些政策法規？
申升：近年來，隨著生態文明建設的推進，國家及相關部委先后對礦山地質環境修復密集出臺了一系列政策法規。
一是國務院發布《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》（國發[2005]28號），指出要探索建立礦山生態環境恢復補償制度，明確治理責任。
二是原國家環保總局印發《礦山生態環境保護與污染防治技術政策》（環發〔2005〕109號）。
三是財政部、原國土資源部、原國家環?？偩致摵嫌“l了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》（財建[2006]215號），要求制訂礦山生態環境保護和綜合治理方案，提出達到礦山環境治理及生態恢復目標的具體措施。
四是原國土資源部印發《礦山地質環境保護規定》（國土資源部2009年44號令），指出要編制礦山地質環境保護與恢復治理方案，開展礦區地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等的預防和治理恢復工作。
五是原環保部印發《國家環境保護“十二五”規劃》（國發〔2011〕42號），指出要加強礦產、水電、旅游資源開發和交通基礎設施建設中的生態監管，落實相關企業在生態保護與恢復中的責任。
六是國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號，2016年5月13日）
七是原國土資源部等五部委聯合印發《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63號，2016年7月1日），要求加快解決礦山地質環境歷史遺留問題，鼓勵社會資金參與，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。
八是國家發展改革委等九部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（發改西部〔2018〕1960號，2018年12月28日），指出要合理界定資源開發邊界和總量，確保生態系統功能不受影響。
《中國礦業報》：礦山地質環境生態修復作為一項系統工程，投資大、回報慢，所以國家層面提出要實行市場化運行。那么，在市場化方面國家具體有哪些政策？
申升：
一是黨的十九大報告提出要“加大生態系統保護力度，建立市場化、多元化生態補償機制”。
二是國務院辦公廳印發了《關于近期土壤環境保護和綜合治理工作安排的通知》（2013年），提出“誰投資、誰受益”的原則，引導和鼓勵社會資金投入土壤環境保護和綜合治理。
三是《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年），提出了建立生態環境保護市場化機制，推行環境污染第三方治理。
四是國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》（2014年），明確了以市場化、專業化、產業化為導向的第三方治理機制。
五是財政部印發了《政府購買服務管理辦法(暫行)》(2015年)，把“環境治理”服務列入政府采購的指導目錄。
六是國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》(2015年)、《水污染防治行動計劃》(2015年)、《土壤污染防治行動計劃》(2016年)、《濕地保護修復制度方案》(2016年)，以及原環保部出臺的《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》（2017年）都明確提出推行環境污染第三方治理市場化機制、推動治理與修復產業發展，對于責任主體明確的濕地修復，既可以自行開展，也可以委托具備修復能力的第三方機構進行修復。
國家政策文件對生態修復的市場化定位，一方面反映出生態環境損害的嚴峻現實，另一方面表明國家推動受損生態環境修復的決心。而作為一種新型的環境治理方式，生態修復市場化在國家法律政策中予以明確，實踐中呈現出“政企合作”與“企企合作”的運行模式。
《中國礦業報》：在礦山地質環境生態修復中，如何實現資源的綜合利用？
申升：礦山地質環境保護與治理的主要任務包括：對礦山開發建設的生態環境保護、礦山開發利用的“三廢”處理、礦山土地復墾、礦山環境污染和生態破壞的治理及礦山次生地質災害監測與防治等。
礦山地質環境恢復治理與土地復墾原則是，要堅持“預防為主，防治結合”、“在保護中開發，在開發中保護”、“科學規劃、因地制宜、綜合治理、經濟可行、合理利用”的原則。
綜合治理方案的內容是，采礦廢棄的礦渣、煤矸石、圍巖雜石等固體廢棄物，應制訂存放、處理、再利用方案。露天開采礦山綜合治理方案的編制要點是，采礦廢棄的礦渣、圍巖雜石等固體廢棄物，應在采礦前制訂最佳的存放方案，并應注意對可利用的有益成分進行合理利用。
當前，較為盛行也是社會關注度比較高的“開發式治理”，主要涉及安全、生態和資源利用三個標準，礦山環境治理不僅要符合安全標準和生態標準，還要兼顧資源再利用，即治理后要再利用它開發休閑公園、果園、林地或建設用地等，以充分發揮其資源效能。而當前開展“開發式治理”的主要障礙就是缺乏實施細則，原國土資源部等部門的63號意見只是一個指導性文件，但在實際適用時需要更明確、更細化的規范。
目前，最為敏感的當是“開發式治理”中關于資源綜合利用的問題。資源綜合利用被社會上定義為：在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用；對生產過程中產生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱余壓等進行回收和合理利用；對社會生產和消費過程中產生的各種廢物進行回收和再生利用；對礦產資源開發過程中產生的固體廢棄物，處理的原則是能利用的盡量利用，不能利用的合理處置。
嚴格意義上講，目前資源綜合利用概念雖然反映了資源綜合利用的一些特征，但隨著社會的不斷進步，從今天的視野來看，這一定義的內容還存在一些局限性，需要在新的歷史條件下重新認識和表述。資源利用不僅局限于工業生產過程，在所有利用資源的條件下，均需要考慮資源綜合利用問題。在礦產資源開發過程中，不僅局限于對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用，還包括對尾礦資源的綜合利用。
堅持資源綜合利用與黨的十八大、十九大“必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”的思想一脈相承。資源綜合利用是對資源利用方式的客觀描述，體現了對資源利用客觀實際情況的尊重。這一表述說明，人們利用資源的方式是多種多樣的，不是僵化、教條、一成不變的。資源綜合利用概念是從資源效率和經濟效益的角度出發提出的，與市場規律和經濟規律相一致，它考慮的是資源利用效率的最大化。
2019年1月17日，全國自然資源工作會議在明確2019年重點工作時指出，“保障能源資源安全。多措并舉加大油氣勘探開發力度，提高礦產資源保護與綜合利用水平，加強地質調查和礦產勘查。”
黨的十八屆五中全會提出了五大發展理念，即創新、協調、綠色、開放、共享。黨的十九大報告進一步強調，“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。資源綜合利用與這五大發展理念密切相關。首先，關于創新。資源綜合利用始終以技術創新為基礎，可以說，沒有技術創新就不會有資源綜合利用的發展，甚至沒有存在的基礎。第二，關于協調。資源綜合利用中“綜合”的含義與協調是緊密聯系在一起的，綜合就是要系統考慮各種資源利用方式，而協調就是要合理調配各種資源利用方式，綜合利用和協調利用資源都是要從全局考慮資源的利用問題。第三，關于綠色。綠色發展理念要求保護生態環境系統、保證人與自然和諧共處，是開展生態文明建設的必然要求。資源綜合利用在強調經濟效益的同時，必須考慮環境效益，否則不可能帶來最大化的資源利用效率。第四，關于開放。資源綜合利用真實、客觀、準確地反映了資源利用規律，與世界上合理、高效利用資源的思考和行動相一致。第五，關于共享。資源綜合利用與共享理念是緊密聯系的：通過資源的綜合利用實現資源共享；運用資源綜合利用手段，實現資源利用的經濟效益、環境效益和社會效益共享。
《中國礦業報》：在礦山地質環境生態修復的“開發式治理”中，對殘礦如何處理？
申升：原國土資源部等五部委〔2016〕63號文指出，要堅持創新發展理念，破除礦山地質環境恢復和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創新尾礦殘留礦再開發、礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用等政策，引導社會資金、資源、資產要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動各方面積極性，加快治理。要加強資源綜合利用。推進尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產高附加值建筑材料、充填、無害化農用和生態應用為重點，加快先進適用技術裝備推廣應用，組織實施尾礦和廢石綜合利用示范工程，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產業規模，減少對生態環境的影響。同時，鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。
在加強政策支持方面，指出要完善礦產資源開發政策。在符合規劃、保障安全的前提下，依法開發存量資源，為區域綜合治理提供資金保障。加快推進綠色礦業發展示范區和綠色礦山建設，促進礦產資源開發與生態環境保護協調發展。
在礦山地質環境治理前，礦山的情形主要分三種：一是正常關閉礦山，礦體已經開采完畢；二是非正常關閉礦山，尚存在殘留礦體，特別是因安全因素或環保要求強制關閉的；三是廢棄礦山，也存在一定的殘留礦體。如果礦山地質環境修復范圍在設計治理范圍之內的，則不屬于非法采礦。如果礦山地質環境修復范圍在設計治理范圍之外的，并采出礦石，那就屬于非法采礦。
對“開發式治理”中殘礦的開發，從法律意義上說，不需要辦理采礦證，但要防止新的礦山開發。主要依據包括：
一是礦山生態修復不是礦產開發，關閉礦山就是在環保與開發之間平衡后做出的取舍，而為了生態修復再要求辦理采礦證則違背了因環保需要關閉礦山的初衷。
二是對于治理范圍內殘礦的處理，屬于修復過程中新時期發展觀認識下的資源綜合利用，不應要求辦理采礦證。《國土資源部關于推進礦產資源全面節約和高效利用的意見》（國土資發〔2016〕187號）明確指出，堅持保護優先。在礦產資源開發和生態環境保護中，堅定“保護就是節約”的理念，把保護放在優先位置，堅持在保護中開發、在開發中保護，以最少的礦產資源消耗支撐經濟社會持續發展。堅持高效利用。在礦產資源勘查開發中，堅定“高效利用就是節約”的理念，對共伴生礦產資源進行綜合勘查、綜合評價、綜合開采和綜合利用，推進優質優用、梯級利用和循環利用，推進廢石等廢棄物資源化利用，提高資源、經濟和生態等綜合效益。推進綜合利用。積極配合有關部門制定政策，對采選產生的廢石、矸石等廢棄物，在安全、環保的前提下，采取提取有用組分、制作建材、加工成新型材料、井下充填等多種方式，進行資源化利用，提高資源、經濟和生態效益。
三是要求辦理采礦證不切合實際的、辦理采礦證需要繁瑣程序和較長周期的以及無法達到礦山修復目的的，要根據《礦業權出讓制度改革方案》要求，以招拍掛的競爭性方式進行出讓。
2018年6月24日，國務院發布了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，對全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰做出部署安排，也為社會資本進入礦山地質環境治理領域提供了政策支持。
《中國礦業報》：社會資本在參與礦山地質環境生態修復中，如何防范法律風險？
申升：一是要做好前期盡職調查工作。要了解修復礦山基本情況（正常關閉、非正常關閉、廢棄等）、治理范圍、治理工期、立項、項目資金來源、現場施工難易情況，擬定不同情形下的不同注意事項；二是針對不同情形與礦山修復建設單位進行溝通，以書面形式固定可能發生的爭議；三是治理范圍的明確界定（設計方案、設計圖紙，及變更的處理）；四是對于治理項目內殘留礦體、有用資源綜合利用的處理及收益分配；五是注意合同條款的擬定和相關法律文件的制定，及項目所涉及相關證據的固定、收集和整理保存；六是聘請專業律師全程保駕護航。
來源：中國礦業報
