解讀砂石等自然資源管理大變革！
生態文明視野下的自然資源管理變革
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義生態文明建設，堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，大力推動生態文明建設。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，決定組建自然資源部。4月10日，自然資源部正式掛牌。組建自然資源部是我國自然資源管理體制的重大變革，更是一場系統性、整體性、重構性的變革，這一變革必將為生態整體保護、系統修復和綜合治理提供重要體制保障，并將開創自然資源開發利用和保護工作新局面。
一、以習近平生態文明思想為指導，自然資源管理發生了歷史性、轉折性、全局性變化
（一）習近平生態文明思想是一以貫之的，并在2018年全國生態環境保護大會上得以系統闡述
黨的十九大提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，習近平生態文明思想是其中重要組成部分。從2005年在浙江安吉提出“綠水青山就是金山銀山”，到黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，黨的十九大提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國，習近平生態文明思想是一以貫之的，并在2018年全國生態環境保護大會上得以系統闡述。習近平總書記在會上提出的六大原則指明了新時代推進生態文明建設的方向。
一是堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，讓自然生態美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。2014年在中央財經領導小組第五次會議上，習近平指出，建設生態文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺。2015年在云南考察工作時，習近平指出，要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算總體賬、算綜合賬，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。
二是綠水青山就是金山銀山，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，給自然生態留下休養生息的時間和空間。2014年在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時，習近平指出，為什么說綠水青山就是金山銀山？“魚逐水草而居，鳥擇良木而棲。”如果其他各方面條件都具備，誰不愿意到綠水青山的地方來投資、來發展、來工作、來生活、來旅游？從這一意義上說，綠水青山既是自然財富，又是社會財富、經濟財富。2015年在《深化合作伙伴關系，共建亞洲美好家園》一書中，習近平指出，堅持綠色發展，就是要堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，為全球生態安全作出新貢獻。
三是良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民，重點解決損害群眾健康的突出環境問題，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。2013年在海南考察工作結束時，習近平指出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內容，是金錢不能代替的。2015年在參加十二屆全國人大三次會議江西代表團審議時的講話中，習近平指出，環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。
四是山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。2013年在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平指出，我們要認識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。2014年在中央財經領導小組第第五次會議上的講話中，習近平指出，要統籌山水林田湖治理水。在經濟社會發展方面我們提出了“五個統籌”，治水也要統籌自然生態的各要素，不能就水論水。要用系統論的思想方法看問題，生態系統是一個有機生命軀體，應該統籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。
五是用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。2013年在十八屆中央政治局第六次集體學習時，習近平指出，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。2017年在十八屆中央政治局第四十ー次集體學習時的講話中，習近平指出，完善生態文明制度體系。推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。要完善法律體系，以法治理念、法治方式推動生態文明建設。
六是共謀全球生態文明建設，深度參與全球環境治理，形成世界環境保護和可持續發展的解決方案，引導應對氣候變化國際合作。2013年在致生態文明貴陽國際論壇二O一三年年會的賀信中，習近平指出，保護生態環境，應對氣候變化，維護能源資源安全，是全球面臨的共同挑戰。中國將繼續承擔應盡的國際義務，同世界各國深入開展生態文明領域的交流合作，推動成果分享，攜手共建生態良好的地球美好家園。2016年在《從巴黎到杭州，應對氣候變化在行動》一文中，習近平指出，中國是負責任的發展中大國，是全球氣候治理的積極參與者。中國已經向世界承諾將于二O三O年左右使二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早實現。中國將落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約資源和保護環境的基本國策，全面推進節能減排和低碳發展，邁向生態文明新時代。
（二）以習近平生態文明思想為指導，自然資源管理改革取得了重大突破
為貫徹落實中央關于生態文明建設的要求和部署，原國土資源部積極推進自然資源管理領域重大改革，牽頭開展了自然資源統一確權登記、自然資源資產有償使用、自然生態空間用途管制等改革試點工作。同時，在其他部門的大力推動下，自然資源救濟保護制度也逐步完善。自然資源源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度體系逐步健全完善。
1.自然資源統一確權登記試點取得積極進展
森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源是重要的資源性資產，也是稀缺的生態產品。加快推進自然資源統一確權登記是國家生態文明建設的一項重要內容，是生態文明制度體系的基礎性和前置性制度，具有十分重要的戰略意義。黨的十八屆三中全會決定和《生態文明體制改革總體方案》明確提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，并納入全面深化改革任務清單。2015年國務院下發《生態文明體制改革總體方案》，進一步指出建立統一的確權登記系統，要求“堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進確權登記法治化。”
按照中央要求，原國土資源部牽頭會同水利部、環保部等7個部門研究起草了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，并經中央全面深化改革領導小組第29次會議通過，于2016年12月20日以七部委聯合形式正式印發實施。研究制定了《自然資源統一確權登記試點方案》（以下簡稱《試點方案》），設計了自然資源登記簿，初步搭建了一套自然資源統一確權登記試點的制度框架體系，為地方試點工作推進提供了重要指導。按照《試點方案》要求，經綜合考慮試點區域的代表性、典型性、復制推廣和可操作性等因素，在全國范圍選擇青海三江源等國家公園試點,甘肅、寧夏濕地確權試點，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都等水流確權試點以及福建廈門、黑龍江齊齊哈爾，福建、貴州、江西等國家生態文明試驗區，湖南芷江、瀏陽、澧縣等縣（市），黑龍江大興安嶺地區和吉林延邊等國務院確定的國有重點林區等12個地區作為自然資源統一確權登記試點區域。重點圍繞明確自然資源登記范圍、梳理自然資源資產權利體系、開展自然資源統一確權登記、加強自然資源登記信息的管理和應用共四項試點任務，開展7個方面的試點探索。
各試點地區開展水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等全要素的自然資源統一確權登記工作的同時，又各有一定側重。截至目前，各地區試點工作基本完成，取得了良好進展和明顯成效。具體工作進展如下：一是以不動產登記為基礎，明確自然資源登記范圍的方式方法，探索形成不動產登記與自然資源統一確權登記的關聯路徑和方法，基本實現自然資源統一確權登記；二是以土地利用現狀調查為基礎，構建集中統一的自然資源數據庫，基本摸清試點地區自然資源家底；三是以創新應用政策法律、技術標準為手段，基本劃清了“四個邊界”；積極探索自然資源資產產權主體和行使代表，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界；四是圍繞登記單元劃分、代碼編制、調查的技術方法和操作規范等重點領域和關鍵環節，初步構建了自然資源統一確權登記技術規范體系。通過開展自然資源統一確權登記改革試點，為國家統一行使自然資源資產所有權職責奠定了產權基礎，為統一行使自然生態空間用途管制和生態修復職責提供了制度保障，為統籌推進生態文明體制改革提供了基礎支撐。
2.自然生態空間用途管制試點全面啟動
推進自然生態空間用途管制，是健全國土空間用途管制制度的重要內容，是構建國土空間開發保護制度的重要手段。我國經過改革開放40年的快速發展，生態環境問題日益顯現，其中一個很大的原因就在于空間用途管制制度覆蓋不全。我國1998年修訂的《土地管理法》確立了土地用途管制制度，經過20年努力，用途管制不斷強化，遏制了建設用地過快擴張、耕地大量減少勢頭。但用途管制范圍有限，亟待擴大到所有國土空間。正是在這樣的背景下，自然生態空間用途管制在我國漸成共識。
2015年，黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確由原國土資源部牽頭，健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，也就是要按照“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，不僅對耕地要實行嚴格的用途管制，對天然草地、林地、河流、湖泊、濕地、岸線、灘涂等生態空間也要實行用途管制。
2017年初，由原國土資源部牽頭，會同發展改革委等9個部門研究制定了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，經國務院批準后印發實施，部署在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等六省先行開展試點。考慮到現有工作基礎、區域差異和發展階段等因素，經地方申請，同意上海、浙江、甘肅等三省市參照開展試點探索。原國土資源部起草了試點方案，結合國家生態文明試驗區、省級空間規劃和市縣“多規合一”試點、自然資源統一確權登記試點等工作，以點帶面探索自然生態空間用途管制方法，以期形成可復制、可推廣的自然生態空間用途管控經驗，為在全國建立自然生態空間用途管制制度提供實踐基礎。目前試點工作正在穩步推進中。
3.自然資源資產有償使用頂層設計已經形成
自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。2016年12月29日，國務院出臺《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》是國家層面就國有自然資源資產有償使用作出全面部署的第一個文件，首次系統總結和創新了我國國有自然資源資產有償使用的實踐經驗。《意見》解決了我國自然資源資產有償使用制度不健全、不到位、不落實、不平衡、不協調等問題，形成了統一的辦法、基本的原則和提綱挈領式的改革框架，并提出“產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實”20個字的目標。
自《意見》印發以來，通過做好總體部署、抓好重點突破、加強深入調研、各部門協調推進，自然資源資產有償使用制度改革取得了積極進展：出臺《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》；在山西等6個省份有序開展礦業權出讓制度改革試點；研究起草《關于水資源有償使用制度改革的意見》，健全水資源稅費制度，擴大水資源稅改革試點；在阿爾山林業局開展國有森林資源有償使用制度改革試點，研究起草《國有森林資源資產有償使用制度改革方案》；啟動開展全國草地資源清查工作；印發了《海域、無居民海島有償使用的意見》等，各門類自然資源有償使用全面啟動。
4.自然資源救濟保護制度不斷完善
后果嚴懲是建設生態文明、建設美麗中國必不可少的重要措施，也是自然資源救濟保護的重要手段。后果嚴懲主要由兩項制度構成：一是建立領導干部生態環境損害責任終身追究制。首先要求各地編制自然資源資產負債表，對一個地區的水資源、環境狀況、林地、開發強度等進行綜合評價，然后在領導干部離任時，對自然資源進行審計，對造成生態環境損害嚴重的，要進行責任追究。二是對企業和個人實行損害賠償制度。對于在國土空間開發和經濟發展中出現的違反法律規定、違背空間規劃、違反污染物排放許可和總量控制的行為，進行嚴懲重罰，加大違法違規成本。
十八大以來，中央對祁連山破壞生態環境案進行嚴懲，對海南違規填海造地破壞生態行為進行督察整改，對長江沿岸有污染企業要求全部搬出等，都體現出了中央對“后果嚴懲”的堅決執行。司法實踐方面，從2015年開展公益訴訟試點到2017年公益訴訟正式入法，生態環境和資源保護領域的公益訴訟已經成為司法機關為綠色發展提供司法保障的有力手段。2018年6月，最高人民法院發布《關于深入學習貫徹習近平生態文明思想 為新時代生態環境保護提供司法服務和保障的意見》（法發〔2018〕7號），將進一步發揮環境資源審判職能作用，加強生態文明建設司法服務和保障，切實維護人民群眾環境權益和環境公共利益，保障國家自然資源和生態環境安全。
二、構建集中統一的自然資源管理體制，推進自然資源領域治理體系和治理能力現代化
職責明確、運轉高效的管理體制，是自然資源管理相關制度落地生根的重要保障。自然資源是人類生存和發展的物質基礎，是生產生活的空間載體，是生態系統的構成要素。健全完善自然資源管理體制，加強對自然資源的有效監管，歷來都是國家治理的重點。
（一）我國古代自然資源管理體制概述
“地者，政之本也”，我國歷朝歷代都高度重視土地資源的管理。一方面，在農業社會，土地資源直接承載著糧食生產的重要功能，事關每個人的生存問題；另一方面，土地還是國家稅收的重要來源，同時也是保障百姓安居樂業、繁衍生息的物質基礎，對于保證社會穩定具有重要意義。我國歷代都設置職能機關對土地資源進行管理。例如，春秋戰國時期，各諸侯國例設司徒，負責土地資源管理。秦漢時，中央設少府、治粟內史、大司農，治粟內史和大司農負責有關土地之田租、口賦等國家財政收入的管理；少府負責管理山海地澤之稅。隋唐時負責土地資源管理的機構有戶部、工部、司農司、都水監。
中國傳統的土地管理機構在清末光緒三十二年（公元1906年）官制改革中開始發生變化。原來的戶部改稱度支部；工部與新成立的商部合并成為農工商部；新成立的巡警部改為民政部。這時土地資源管理的職能由上述三個機關共同承擔。民國初期，南京臨時政府設內務部，下設六局，其中疆理局作為中央主要的土地資源管理機構，負責土地權用法的制定與頒布，國有、公有、私有土地的清查；變更行政區劃及統計土地面積；島地、灘地及荒山管理；海面幅員及水面埋立；外國人租界；全國各地地圖測繪審定；地志編纂；采掘土石；土地買賣的稽核等事宜。到了這一時期，土地資源管理的職能逐漸從分散過渡到集中。南京民國政府建立后，改內務部為內政部，內政部設六司，其中土地司為中央負責土地資源管理的專門機構。1936年，改土地司為地政司。1947年，設地政部為全國土地資源管理的最高行政機關。地政部下設四司：地籍司、地價司、地權司、地用司。
從整體上看，我國古代土地資源管理機構經歷了一個從職責分散，相互交錯，職權不明，到相對集中、精細化管理的過程。相比土地資源，水、林、草、海、礦產資源管理體制的記載則相對較少。
（二）新民主主義革命時期的土地管理體制
中國共產黨成立以來，高度重視土地問題，先后頒布有《井岡山土地法》《興國土地法》《蘇維埃土地法》《中國土地法大綱》等一系列土地政策。1927年11月，中國共產黨在海陸豐縣建立了中國第一個蘇維埃政府。同時，建立了土地機構，縣設土地革命委員會，區建立土地科，分田給農民耕種，給農民、士兵發土地使用證。
1931年，第一次全國蘇維埃代表大會召開，成立中華蘇維埃臨時中央政府和人民委員會，下設“九局一部”，具體包括軍事人民委員部部長，外交人民委員部、勞動人民委員部、財政人民委員部、土地人民委員部、教育人民委員部、內務人民委員部、司法人民委員部、工農檢察人民委員部和國家政治保衛局，其中土地人民委員會專門負責相關土地管理工作。
（三）新中國成立后自然資源管理體制的演變
1.自然資源分散管理階段（1949—1997）
新中國成立初期，由于實行高度集中的計劃經濟體制，自然資源管理體制也按照資源屬性分別設立管理機構，自然資源管理總體較為分散，“山水林田湖草”基本上分屬不同的部門進行管理。
一是土地資源管理體制經歷了一個由統到分，再由分到統的演變過程。建國之初，中央人民政府政務院下設內務部，內務部下設地政司作為全國土地管理機關，履行土地管理職責，主要負責地籍測量、地籍管理、城市房地產管理、土地征用和房地產交易管理、土地租稅、城市管理規劃及考核等。此后，隨著政府管理部門分工細化，土地管理工作逐步向各部門分散。1952年，城市營建規劃及考核移交新成立的建筑工程部；1954地政司撤銷，在農業部設土地利用總局；1956年在土地利用總局的基礎上成立農墾部，主管全國所有荒地和國營農場建設工作；城市房地產管理工作移交新成立的城市服務部，內務部僅保留土地遺留問題處理和部分征地劃撥等工作。1982年到1986年，國家實行城鄉分管體制，農村的土地主要由農業部主管，成立土地管理局負責全國土地和城鄉地政管理工作；城市的土地主要由房地產管理局管理。同時，各行業部門也都有一定的用地管理權，例如，鐵道部負責鐵路用地管理，交通部負責公路用地管理，農墾部負責國營農場用地管理等。由于部門分管職責不清，土地資源浪費現象嚴重。1986年，中央發布《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發〔1986〕7號），明確“為了加強對全國土地的統一管理，決定成立國家土地管理局，作為國務院的直屬機構。國家土地管理局負責全國土地、城鄉地政的統一管理工作。”1986年8月1日，國家土地管理局成立，初步實現了城鄉土地資源的統一管理。
二是礦產資源管理體制經歷了了勘查、開采、分礦種分散管理，向集中統一管理的轉變。1950年設中國地質工作計劃指導委員會，隸屬政務院財政經濟委員會和文化教育委員會領導，編制全國地質工作的方針計劃，下設礦產地質勘探局，承擔全國地質礦產調查、礦山測量等地質工作。1952年，撤銷中國地質工作計劃指導委員會，設立中央人民政府地質部。同時，其他部委也對單項礦產承擔地質勘查工作。1970年撤銷地質部，改設國家計劃委員會地質局。1979年再將國家地質總局改為中華人民共和國地質部。1982年，地質部改為地質礦產部，增加礦產資源開發利用和保護的監督管理職能。
三是水資源管理相對較為統一。1949年，在中央人民政府政務院下設水利部。1958年2月11日，將水利部與電力部合并，成立“水利電力部”。1979年2月23日，又決定將“水利部”從電力工業部分出。1982年國務院機構改革方案，再次將水利部和電力工業部合并，第二次設立水利電力部。1984年，決定水利電力部為全國水資源綜合管理部門。全國設七個流域機構，即長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼河和太湖水利委員會。1988年3月，撤銷水利電力部，重新組建水利部，作為國務院的水行政主管部門，負責全國水資源統一管理工作。
四是林業資源管理經歷了多次反復變化。1949年10月，國家成立林墾部，1951年改成林業部，實施對我國林業資源的相對集中管理。1956年，全國人大委員會第四十次會議決定成立森林工業部，這樣林業部與森林工業部分立，分別對林業資源進行監管。林業部與森林工業部分立后，雖然在一定程度上促進了林業生產，但是也產生了許多矛盾，而二者的關系也有待理順。1958年國家經濟體制改革，全國人大第五次會議決定撤銷森林工業部，森工與營林都由林業部管理，同時，擴大地方權限、下放森工企業管理權，各省營林體制與森工體制合二為一，分別組成地方林業廳。1970年，國務院將林業部與農業、農墾、水產等5個單位合并為農林部。1979年，農林部撤銷，成立農業部和林業部。1997年3月10日，林業部改為國務院直屬機構國家林業局。
五是海洋資源管理體制經歷了軍管和部管兩個階段，職能逐步擴大。建國初期，我國沒有設立專門的海洋資源管理機構。1964年經第二屆全國人民代表大會常務委員會第124次會議批準，成立了國家海洋局，由海軍部門代管。國家海洋局1993年4月改由國家科學技術委員會管理。
六是草原資源主要由農業部門管理。20世紀70年代以前，我國大多數地方設有草原行政主管部門（畜牧局、農牧局）。1985年《草原法》規定了農業部門具體實施的草原開發、利用、保護和監督，對違反草原法的利用草原行為進行查處等職責。
2.自然資源相對集中統一管理（1998—2017）
1986年之后的一段時期，由于相關制度不完善，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發生，造成耕地面積銳減。據統計，1986年至1995年期間，農業結構調整占用耕地和災害毀損耕地7000多萬畝，非農建設占用耕地2960萬畝。1997年4月，中央印發了《中共中央 國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），進一步嚴格土地管理。1998年3月，第九屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案，組建國土資源部，主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。國土資源部的職能包含了原國家土地管理局、原地質礦產部、原國家海洋局、原礦產資源委員會及其辦事機構、原國家計劃委員會定制國土規劃與土地利用總體規劃、原冶金、煤炭、化工、核工業、有色金屬工業等總公司的單位行使礦產資源行政管理的職能，保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資源部的部管國家局。以國土資源部的成立為標志，初步實現了自然資源相對集中統一管理，促進了陸海統籌和地表地下資源的綜合管理，逐步形成了“一張圖”資源綜合監管平臺，逐步改變了過去部門分割管理的局限，為進一步深化自然資源統一管理奠定了良好基礎。
3.自然資源進一步集中統一管理（2018至今）
十八大以后，生態文明建設擺在了更加重要的位置，“山水林田湖草”生命共同體的理念逐步深入人心。黨的十八屆三中全會提出了，“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”明確了自然資源管理體制改革的方向。同時，從國外自然資源管理情況來看，美國的內政部、俄羅斯的自然資源與生態部、加拿大的自然資源部、日本的國土交通省等，都是實行對自然資源進行統一管理，具有一定的參考意義。在此基礎上，2018年，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建自然資源部和國家林業和草原局，自然資源集中統一管理取得歷史性突破。
新組建的自然資源部主要負責“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。”“為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。”
組建國家林業和草原局。負責“監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，組織生態保護和修復，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護地等。”國家林業和草原局由自然資源部管理，并加掛國家公園管理局牌子。
組建自然資源部是一場系統性、整體性、重構性變革。自然資源部的組建是貫徹落實生態文明建設要求，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，具有十分重要的意義。自然資源體制的變革，符合自然資源系統整體性的要求，有利于解決自然資源管理領域所有者不到位、空間性規劃重疊、部門職責交叉重復等問題，有利于實現山水林田湖草各類自然資源的整體保護、系統修復和綜合治理，有利于降低管理成本，提高管理效率，有利于自然資源的嚴格保護和合理有效利用。
三、繼續堅持以習近平生態文明思想為指導，把自然資源管理改革創新向縱深推進
目前，自然資源機構改革工作扎實有序推進，自然資源管理制度建設也取得了積極進展，為進一步改革完善自然資源管理，推進生態文明建設奠定了堅實基礎。下一步，我們認為自然資源管理應當以習近平生態文明思想為指導，以統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一要素市場、統一修復治理、統一自然資源立法等“六統一”為核心，進一步健全完善自然資源管理制度體系。
（一）統一自然資源調查評價
開展統一的自然資源調查評價，摸清資源家底及資源分布及演進規律，既是查明國情國力的重要任務，是支撐自然資源優化配置和合理開發利用的基礎。由于分類標準，調查技術不統一，信息不共享，導致各門類資源界限不明、底數不清，難以滿足自然資源統一管理的需要。因此，有必要制定統一的自然資源分類標準和調查規程，明確界定各類自然資源的內涵和空間范圍，為統一行使所有者權益、統一監管、統一修復提供基礎支撐。
（二）統一自然資源確權登記
歸屬清晰的產權制度是社會經濟發展的基礎，是生態文明體制改革的首要內容。《生態文明體制改革總體方案》中明確提出“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。”目前，不動產統一登記制度已經全面建立，自然資源統一確權登記試點正在穩步推進。下一步，有必要在不動產統一登記的基礎上，進一步拓展登記的范圍，將登記對象擴展到全部國土生態空間，明確各類自然資源資產產權的主體、內容、范圍和權益，明確自然資源資產所有權、使用權和管理權的邊界，為自然資源資產產權的保護和流轉奠定基礎。同時，突出重點，補齊短板，加快推進集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、草原、水流和濕地等重要的自然資源的確權登記工作，使得各類資源歸屬更加清晰，實現定分止爭。
（三）統一自然生態空間用途管制
落實用途管制制度、建立空間規劃體系是優化國土生態空間開發格局的重要保障。按照《國務院機構改革方案》，新組建的自然資源部將統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。下一步，應當健全國土空間用途管制制度，將土地用途管制的范圍擴展到林地、草地、海面、灘涂等所有自然生態空間。在總結“多規合一”改革試點經驗的基礎上，推進土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃、生態功能區劃等各類規劃有機融合，構建定位清晰、功能互補、統一協調的空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，為規范各類開發建設活動，實現山水林田湖草全方位、系統性、綜合性的有效保護和節約集約利用。
（四）統一自然資源要素市場
完善自然資源資產有償出讓制度是維護自然資源所有者權益、發揮市場在資源配置中起決定性作用、提升資源利用效益的根本途徑。目前，國務院已經印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》對國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等有償使用作出了安排；《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中，對開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易也作出了規定。集體經營性建設用地入市、土地承包經營權三權分置、宅基地三權分置改革試點工作也都在穩步推進。下一步，應當及時總結提煉試點經驗，建立城鄉統一的資源要素市場，賦予自然資源所有權人更加完整的占有、使用、收益和處分權能，落實自然資源資產所有權，保護自然資源資產使用權。同時，加強市場監管，規范中介服務，保障產權流轉順暢，切實使發揮市場在資源配置中的決定性作用。
（五）統一自然資源生態修復
遵循山水林田湖草生命共同體的理念，堅持“在生態建設修復中以自然修復為主，與人工修復相結合”的原則，統一規劃，統籌推進，綜合采取退耕還林、退耕還草、荒漠化治理、天然林保護等措施，遵循自然規律，打破區域和生態系統要素界限，開展國土綜合整治重大工程，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。
（六）統一自然資源法
針對當前自然資源法律相對較為分散，統籌不夠的問題，應當進一步修改自然資源相關法律，構建以《自然資源法》為基礎的自然資源法律體系，為自然資源管理提供法治保障。加快《土地管理法》《礦產資源法》《水法》《森林法》《草原法》《農村土地承包法》等單項自然資源法律的“立改廢釋”工作。在逐步修改和完善單行法的同時，研究制定《自然資源法》、《國土空間規劃法》等自然資源綜合性法律，逐步將我國各類自然資源作為一個整體，統籌規劃、開發、利用和保護，以實現自然資源經濟效益的充分發揮和生態系統的平衡利用，形成以憲法為基礎，以《自然資源法》為龍頭，以各類自然資源單行法為主體，各項行政法規和行政規章相配套的自然資源法律法規體系。同時，推動《民法典》和《物權法》等民事基本法律的起草和修改，為自然資源管理提供嚴密的法治保障。
